بعید است که تسلیحاتی کردن زنجیره‌های تامین جهانی رژیم حقوق بشر اویغور چین را تغییر دهد.

تحمیل دستورات حاکمیتی بر ترکیب جغرافیایی ورودی‌های تامین‌شده توسط زنجیره‌های تأمین شرکت‌های چندملیتی خصوصی در خارج از کشور برای دریافت هزینه‌های اقتصادی بر «بازیگران بد» خارجی - اعم از دولت‌ها و نهادهای غیردولتی - به طور فزاینده‌ای به سیاست انتخابی واشنگتن تبدیل می‌شود.  

آخرین ابتکار در این زمینه، تصویب «قانون پیشگیری از کار اجباری اویغورها» در اواخر سال 2021 توسط ایالات متحده است که قصد دارد رهبری چین را از دست زدن به جنایات گسترده علیه بشریت و احتمالاً نسل‌کشی علیه جمعیت اویغور و بیشتر موارد دیگر مجبور کند. گروه های قومی مسلمان در منطقه سین کیانگ در شمال غربی کشور. بسیاری از رسانه‌های خبری در سراسر جهان گزارش داده‌اند که تصور می‌شود بیش از یک میلیون اقلیت مسلمان اویغور به اردوگاه‌های بازآموزی مجبور شده‌اند. یافته‌های مشابهی توسط تحقیقات مستقل روی زمین توسط دانشگاهیان و دادگاه‌های بین‌المللی مستقل منتشر شده است، که جای تعجب نیست که رسانه‌های دولتی چین آن را مورد مناقشه قرار داده‌اند.

بیش از یک دهه پیش، مقرراتی در قانون داد-فرانک برای قطع تجارت بین‌المللی «مواد معدنی درگیر» - عمدتاً طلا، تنگستن، کاسیتریت و کلتان - که از مناطق جنگ‌زده شرق آفریقا که توسط شورشیان کنترل می‌شود به دست می‌آید. دسترسی به منابع مالی اولین تلاش جدی کنگره و کاخ سفید برای وادار کردن شرکت‌های آمریکایی به عنوان عوامل تغییر سیاسی در خارج از کشور با اعمال قوانینی در نحوه مدیریت زنجیره‌های تامین توسط شرکت‌ها بود. 

با این حال، در عمل، پیچیدگی فوق‌العاده ساختار زنجیره‌های تامین جهانی مدرن و تعداد زیادی از طرف‌هایی که ذاتاً در کانال‌های عمودی مختلف درگیر هستند، می‌تواند منجر به اجرای چنین استراتژی‌ای شود که نه تنها ناتوان است، بلکه باعث ایجاد زیان‌آور اقتصادی و سیاسی ناخواسته نیز می‌شود. تأثیرات بر سایر احزاب در مناطقی که هدف اصلاحات هستند.

تضاد با چالش‌های تلاش برای استفاده از دستورات زنجیره تامین برای حل مشکل «معدن‌های درگیر» آفریقا با افرادی که در برخورد با رفتار چین با اویغورها در سین کیانگ حضور دارند، آموزنده است. همانطور که در آفریقا پیش رفت، پیشرفت قابل توجه در چین بسیار دشوارتر خواهد بود.

این ها چند پاسخ برای چرا هستند.

چارچوب های قانونی کاملاً متفاوت، اجرای نظارتی و مکانیزم های اجرایی

«قانون پیشگیری از کار اجباری اویغورها" الف را برقرار می کند فرض ابطال که هر اقلامی که به ایالات متحده ارسال می شود، به طور کلی یا جزئی از منطقه سین کیانگ چین به دست می آیند و تحت دستور پکن به روش کار اجباری تولید می شوند. بنابراین، مگر اینکه خلاف آن ثابت شود، تمام این واردات به ایالات متحده غیرقانونی تلقی می شود. به طور خاص، شرکت ها باید به گمرکات و حفاظت مرزی ایالات متحده (CBP) نشان دهند که محصولات سین کیانگ، و احتمالاً هر جای دیگری از چین، با کار اجباری تولید نشده اند. این یک بار اثبات بی اهمیت نیست: تخمین زده می شود که 20 درصد از پوشاک وارداتی به ایالات متحده هر سال شامل مقداری پنبه از سین کیانگ است.

اگرچه مقررات اجرایی برای قانون چین در حال حاضر در حال تهیه است و قبل از نهایی شدن، یک دوره اظهارنظر خواهد داشت، قانون جدید رویکرد منطقی‌تری را که در «قانون داد-فرانک» در مورد آفریقا گنجانده شده است، به سطحی کاملاً متفاوت می‌برد. "مواد معدنی درگیر". در مورد دوم، شرکت ها باید افشا کند به کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC) تا چه حد زنجیره‌های تأمین آنها «مواد معدنی متعارض» را در بر می‌گیرد، در صورت وجود، منبع از جمهوری دموکراتیک کنگو (DRC) و کشورهای خاص همسایه (به اصطلاح "ملت های تحت پوشش") است.

با این حال، موفقیت در دستیابی به شناسایی قطعی مورد انتظار برای منابع مکانی بالقوه "مواد معدنی درگیری" کم بوده است. تنها 48 درصد از شرکت‌هایی که بین سال‌های 2014 و 2019 ثبت نام کرده‌اند، می‌توانستند تصمیم‌های اولیه را در مورد اینکه آیا مواد معدنی درگیری از جمهوری دموکراتیک کنگو یا کشورهای همسایه یا از منابع قراضه یا بازیافتی آمده‌اند، گزارش کنند.  

صادقانه بگویم، با توجه به پیچیدگی در ساختار و عملکرد زنجیره‌های تامین بین‌المللی در بخش مواد معدنی در سراسر جهان، این موضوع چندان تعجب‌آور نیست، زیرا محصولات مواد خام اغلب پس از استخراج دستخوش دگرگونی‌های قابل توجهی می‌شوند. وضعیتی را تحت سلطه گروه های شورشی متخاصم قرار دهید که ردیابی منشاء مواد معدنی را بسیار دشوار می کند. این محیطی است که برای عملیات معنادار «مکانیسم‌های بازار» - به‌ویژه آن‌هایی که شرکت‌های خارجی می‌توانند برای تصمیم‌گیری‌های لازم مبنی بر «بدون درگیری» بودن مواد معدنی‌شان به آن‌ها تکیه کنند، سخت است.  

در حالی که دستیابی به انطباق با مفاد داد-فرانک در ابتدا هزینه های قابل توجهی را تحمیل کرد، با گذشت زمان روند روتین تر شد و در نتیجه هزینه های گزارش دهی کاهش یافت. اما این قانون عواقب غیرمنتظره‌ای را به همراه داشت: صنعت کلبه‌ای جدید از تجهیزات مشاوره‌ای که در ارزیابی و مستندسازی ترکیب زنجیره‌های تامین مشمول دستورات نظارتی داد-فرانک تخصص دارند، ایجاد کرد.

به هر اندازه که وضعیت تنظیم زنجیره تامین "مواد معدنی درگیری" آفریقای شرقی پیچیده شده است، در مقایسه با تلاش های شرکت های خارجی برای به دست آوردن اطلاعات لازم که به طور معتبر مشخص می کند کدام محصولات، مثلاً پنبه، حاوی عناصر هستند، احتمالاً کم رنگ خواهد بود. بخشی از آنها در سین کیانگ تهیه شده است. از این گذشته، در چین ارتش، پلیس و سایر ارگان های دولتی (به معنای واقعی کلمه) در همه جا حضور دارند، از جمله استقرار گسترده نظارت الکترونیکی، به ویژه در سین کیانگ. این امر تلاش شرکت ها برای ردیابی منابع محصولات را بسیار دشوار، اگر نگوییم غیرممکن و حتی بالقوه برای پرسنل داخل کشور خطرناک می کند.

مجموعه های متضاد ذینفعان محلی و در ساختار و اثربخشی مقامات دولتی

یکی از برجسته‌ترین تفاوت‌ها بین تلاش برای مبارزه با تقویت زنجیره‌های تامین شرکت‌های چند ملیتی با "مواد معدنی درگیری" از آفریقا و اصلاح رفتار با اویغورها در چین این است که مورد دوم توسط سیاست رسمی دولت تقویت شده است.  

و این فقط سیاست هر دولتی نیست: فکر کردن به رژیم کمونیستی در دوران مدرن با اقتدار گسترده ای که پکن، به ویژه در دوران شی جین پینگ، بر مبنای سراسری اعمال می کند، سخت است. در واقع، همانطور که توسط توانایی اخیر وی در تغییر قانون اساسی چین به منظور اعطای اختیارات به او که رقیب مائوتسه تونگ، اگر نگوییم از قدرت مائو تسه تونگ فراتر رود، منعکس می شود، ظاهراً شی وفاداری استثنایی 1.4 میلیارد نفر از مردم این کشور را مهار کرده است.  

شی مطمئناً مخالفانی دارد: فرد فقط باید زمانی را در چین بگذراند و با دوستان نزدیک خود گفتگوهای خصوصی و صریح داشته باشد، جایی که اعتماد متقابل زیادی وجود دارد. اما کنترل او بر روایت ملی درباره تهدید امنیت داخلی مسلمانان سین کیانگ برای چین را نباید دست کم گرفت. در یک کلام، شی در استفاده از وجود اویغورها برای ترویج درجه عظیمی از ناسیونالیسم که در خدمت اهداف خود است، استاد بوده است.

در واقع، ابزاری که شی توانسته است قلب و ذهن شهروندان چینی را در مورد "مشکل اویغور" متقاعد کند، بسیار فراتر از آن چیزی است که خود شی در سخنرانی ها و سخنرانی های تلویزیونی می گوید. اهرم های سیاست در اختیار شی از طریق اعمال نظارتی او بر تصمیمات تولید، از جمله انتخاب نهاده ها برای استفاده، توسط شرکت های دولتی (SOE) که بر اقتصاد چین تسلط دارند، گسترده است. از نظر کنترل پکن بر انتخاب‌های مصرف‌کننده داخلی با تعیین اینکه چه محصولاتی در فروشگاه‌ها فروخته می‌شوند، از جمله میزان عرضه کالاهای تولید شده توسط شرکت‌های خارجی به خریداران چینی، نیز چنین است.

با ممانعت از تغییر عمده در تسلط شی بر قدرت، رژیم حکومتی چین یکپارچه و پوشیده از آهن است.  

پیچیدگی چالش پیش روی ایالات متحده - یا سایرین در جامعه جهانی - در تغییر سیاست چین در قبال جمعیت اویغور در اینجا نهفته است: در حالی که هدف تغییر به راحتی قابل شناسایی است - دستگاه دولتی ملی که در پکن لنگر انداخته و در سراسر کشور نفوذ کرده است - شی Xi. تسلط بر اهرم های کنترل و تبلیغات در میان جامعه مدنی و شرکت های دولتی، انطباق با قانون جدید واشنگتن توسط شرکت های آمریکایی فعال در سین کیانگ (یا هر جای دیگر کشور) را تقریبا غیرممکن خواهد کرد. آنها با این انتخاب روبرو خواهند شد که یا قانون را نادیده بگیرند (احتمالاً بعید است) یا خود را از فعالیت در بخش هایی که قانون در آن اعمال می شود کنار بگذارند و سهم بازار را به سایر شرکت های خارجی یا شرکت های چینی واگذار کنند. هیچ چیز ممکن است پکن را شادتر کند.

در واقع، جای تعجب نیست که در مواجهه با تصویب قانون جدید واشنگتن، نه تنها کالاهای سین کیانگ از قفسه های شرکت های آمریکایی خارج شده است. در داخل چین، بنابراین آنها را از درآمد فروش محروم می کند، اما پکن همچنین تهدید کرده است که جریمه های مالی را برای عملیات چینی چنین شرکت هایی اعمال خواهد کرد.

گفتن اینکه قانون جدید "میهن پرستی تجاری" شرکت های آمریکایی - و سهامداران آنها - را برای پیروی از مقررات ایالات متحده در چین آزمایش خواهد کرد، دست کم گرفتن است.  

این وضعیت بسیار متفاوت از وضعیت استان های شرقی جمهوری دموکراتیک کنگو در مورد دسترسی، کنترل و درآمد حاصل از استخراج معادن با ارزش است. به جای حضور یک همتای دولتی قابل شناسایی مانند چین (مانند آن)، در شرق آفریقا دقیقا برعکس وجود دارد: خلاء حاکمیتی.  

غارت مواد معدنی - که اغلب توسط کودکان استخراج می شود - توسط جناح های ارتش ملی کنگو و گروه های مختلف شورشی مسلح، از جمله نیروهای دموکراتیک برای آزادی رواندا، و کنگره ملی برای دفاع از مردم، یک نماینده، انجام می شود. گروه شبه نظامی رواندا نهادهای رسمی دولتی کنترل حداقلی دارند.

جای تعجب نیست که نتیجه یک محیط اقتصادی عاری از شرایط سرمایه گذاری بوده است که در آن تجارت - داخلی یا خارجی - می تواند معقولانه انجام شود. فقیر شدن شهروندان محلی DRC؛ و تخلیه قابل توجهی از درآمدهای مبتنی بر مواد معدنی که به خزانه دولت ملی در کینشاسا می رسد.  

می توان تصور کرد که با وجود کسانی که در جمهوری دموکراتیک کنگو از این درگیری سود می برند - و شواهد کمی وجود ندارد که نشان دهد فساد در بخش های خاصی از کشور به خوبی ریشه دوانده است - اکثریت جمعیت داخلی با تلاش ها، از جمله کسانی که از خارج از کشور می آیند، متحد خواهند شد. برای ایجاد شرایط برای صلح، ثبات اقتصادی و رشد. با این حال، همانطور که در بالا ذکر شد، حتی در چنین محیطی، مکانیسم‌هایی برای القای استفاده شرکت‌های خارجی از زنجیره‌های تامین به‌عنوان ابزاری برای ایجاد چنین تغییراتی چندان مؤثر نبوده است.

رویکردهای دوجانبه در مقابل چندجانبه

ایالات متحده تا حد زیادی تنها در ایجاد رژیمی است که زنجیره تامین شرکت های خصوصی را برای ممنوعیت واردات از سین کیانگ تنظیم می کند. همانطور که اتکا به چنین استراتژی ممکن است به دلایلی که در بالا ذکر شد محدود باشد، هنوز هم می توان بحث کرد که رویکرد دوجانبه ایالات متحده در قبال چین با استفاده از چنین استراتژی ممکن است بسیار مؤثرتر باشد اگر ساختار چندجانبه داشته باشد.  

به سیاست تجاری دولت ترامپ با چین فکر کنید. در حالی که به دلایل زیادی شکست خورد، در اصل به دلیل اصرار ترامپ برای رفتن بود مانو به مانو با شی - که به صورت دوجانبه است. تا حد زیادی این نتیجه‌ای از دیدگاه جزیره‌ای ترامپ است که می‌گوید همه تراکنش‌های تجاری شبیه به بستن معاملات املاک و مستغلات است که البته کارت تلفن شغلی مادام‌العمر او را تشکیل می‌دهد.  

واقعیت، البته، در اقتصاد جهانی شده امروزی، زنجیره های تامین بین المللی و جریان های تجاری چند لایه و پیچیده هستند. اصلاحات رویه ای یا خط مشی معمولاً بسیاری از بازیگران را ملزم می کند که به صورت جمعی و چندجانبه عمل کنند. این سال 2022 است نه 1822.

شاید اگر کنگره و تیم بایدن واقعاً علاقه مند به تلاش برای تأثیرگذاری قانون جدید باشند، ممکن است با متحدان خود در این شرکت همکاری کنند.  

برای این منظور، حوزه مرتبطی وجود دارد که در آن از یک الگوی جمعی استفاده می‌شود: اعمال تحریم‌ها بر برخی از مقامات ارشد چینی که در اجرای سیاست‌های اویغور این کشور دخیل هستند. اقدامات هماهنگ، مانند ممنوعیت سفر و مسدود کردن دارایی ها، توسط ایالات متحده، بریتانیا، اتحادیه اروپا، و کانادا و دیگران انجام شده است.

در حال حاضر، مقامات چینی مورد هدف شامل یک دبیر سابق کمیته امور سیاسی حزب کمونیست چین در سین کیانگ هستند که گمان می رود مغز متفکر برنامه توقیف اویغورها باشد. رئیس سپاه تولید و ساخت و ساز سین کیانگ؛ و رئیس اداره امنیت عمومی سین کیانگ. با این حال، همانطور که تاریخ نشان می‌دهد، تمرکز تحریم‌ها بر افراد به احتمال بسیار کمتری باعث ایجاد تغییرات معنی‌دار در سیاست‌های زیان‌بار نهادینه‌شده توسط دولت‌های «بازیگر بد» می‌شود.  

در مقابل، سیاست‌های زنجیره تامین که برای مقابله با کاهش مشکلات مواد معدنی درگیری آفریقا وضع شده‌اند، به طور فزاینده‌ای بر مبنای جمعی ساختار یافته‌اند.

علاوه بر ایالات متحده، بریتانیا و اتحادیه اروپا، تعدادی دیگر از کشورهای OECD شیوه های گزارش دهی مواد معدنی درگیری را اجرا کرده اند. و چندین کشور غیر OECD، مانند چین، هند و امارات نیز رژیم های مشابهی را معرفی کرده اند، البته با سطوح مختلف پیچیدگی و سختگیری.

***********************

در سرتاسر جهان باید وجود داشته باشد، و در بیشتر موارد، اختلاف کمی وجود دارد که استفاده از کار اجباری، چه در میان قومیت‌ها و چه در گروه‌های سنی، مانند کودکان، مذموم است. همین امر را می توان در مورد سیستم هایی که آموزش مجدد، تلقین یا فرهنگ سازی مجدد بخش هایی از جمعیت یک کشور را الزامی می کند، گفت.

چالش، البته، یافتن مؤثرترین و سریع‌ترین راه برای حذف چنین اقداماتی است. یقیناً بحث اعمال فشار و بازدارنده بر افراد و نهادهایی است که مسئول اعدام آنها هستند. با این حال، بعید به نظر می‌رسد که راه‌حل، فرمول‌بندی یکسانی باشد، زیرا پیدایش چنین رفتاری ریشه‌دار است، و تداوم آن توسط پیچیدگی‌های چند بعدی اجتماعی و سیاسی تقویت می‌شود.